我国医疗器械注册自检管理工作进展及展望

RA小编辑

本文转载自 行业发展蓝皮书

医疗器械设计验证是医疗器械设计开发的重要阶段，注册申请人为了确保设计开发的输出能够满足输入要求，必须对设计开发进行验证，而产品检验是相应验证的重要方法，因此在注册时必须要提交产品检验报告，从而更好地对产品进行评价。

2000年、2014年和2017年3版《医疗器械监督管理条例》中，明确注册申请人在注册时提交的产品检验报告，必须是有医疗器械检验资质的检验机构出具的注册检验报告，相应要求要已经实施约21年。2021年发布的新版条例对此进行了修改，新版条例第十四条中明确提出“医疗器械注册时提交的产品检验报告可以是医疗器械注册申请人、备案人的自检报告，也可以是委托有资质的医疗器械检验机构出具的检验报告”，这是新版条例中在注册管理方面一项重大调整。

为了规范相应工作开展，国家局印发了《医疗器械注册自检管理规定》（以下简称《规定》），并于2021年10月21日以公告（2021年第126号）形式发布实施。医疗器械注册自检工作正式落地。

一 自检工作的基本要求

《规定》分六个部分，对自检能力、报告、委托检验、现场检查等提出明确要求。

（一）自检能力要求

注册申请人是否能够进行自检，首先必须要有相应检验能力，这是自检工作的核心，因此《规定》开篇就从人员、设备和环境设施、样品管理、检验质量和记录控制等几方面进行了详细规定。从人员来说，鉴于检验活动是由人来操作，因此企业开展自检，必须要有与所开展检验活动相适应的检验、管理人员，相应人员也要了解和掌握相应的业务知识。

为了进一步确保工作质量，《规定》还强调了检验人员必须为专职且正式聘用，上岗前要经过专业技术培训和考核，这里所说的培训和考核可以是专业机构安排，也可以是企业自己设置。

从设备和环境设施来说，开展自检另一个重要因素就是要配备满足检验要求的设备和环境设施。这一点并不是特殊要求，《医疗器械生产质量管理规范》第二十一条就明确，“企业应当配备与产品检验要求相适应的检验仪器和设备，主要检验仪器和设备应当具有明确的操作规程”。

《规定》在这里强调了开展生物学评价、电磁兼容、生物安全性实验室等特殊专业检验实验室，其环境设施条件应当符合特定专业要求。相应的要求也是来源于《检验/校准实验室能力认可准则》（CNAS-CAL01）、《检验/校准实验室能力认可准则在医疗器械检测领域的应用说明》等实验室能力认可的要求。

此外，在能力要求中，也提到了样品管理要求、检验质量控制要求和记录的控制要求，相应要求都应符合企业生产质量管理体系要求，如记录保存期限应当至少相当于企业所规定的医疗器械的寿命期，但从放行产品的日期起不少于2年。

《规定》明确自检工作应当纳入医疗器械质量管理体系。这是《规定》核心要求，贯穿始终，也就是说，自检不是按照单独的实验室认可要求管理，不是再建立一套实验室认可体系，而就是在医疗器械质量管理体系内开展。相应与与自检工作相关的质量管理体系文件都要遵从注册申请人总的质量管理体系要求。

这样的要求，避免了一个企业要建立两套体系的问题，因为注册申请人其所开展的自检并不为第三方出具结果，仅是对自己设计开发的验证，因此无需也无法按照实验室认可要求再建一套检验体系。

这样的要求也是医疗器械生产质量管理规范明确要求，如规范的设计开发章节就明确，“企业应当对设计和开发进行验证，以确保设计和开发输出满足输入的要求，并保持验证结果和任何必要措施的记录”。质量控制章节更是非常明确的提出，“企业应当建立质量控制程序，规定产品检验部门、人员、操作等要求，并规定检验仪器和设备的使用、校准等要求，以及产品放行的程序”，对检验仪器和设备的管理使用，如何制定检验规程，检验记录内容等都做了非常详细的规定，由上述要求可知，在《规定》发布前，注册申请人其实已经在开展不同形式的自行检验工作，比如产品出厂检验就是企业自行开展的，只是此前，由于企业申报注册时必须要委托有资质的医疗器械检验机构开展检验，对这些要求在注册质量管理体系核查时并不是重点关注的内容。

综上，《规定》对于注册申请人的自检能力要求是结合实验室能力认可要求，对原有生产质量管理体系要求中涉及检验要求进行了细化和完善，开展自检必须要在注册申请人质量管理体系控制下。

（二）委托检验要求

众所周知，受限于人员能力、仪器设备、场地设施等因素，注册申请人往往不可能对技术要求全项目进行检验，如医用电气设备，技术要求要包含相应电磁兼容强制性标准要求的指标，相关检验需要有专业的电磁兼容实验室，这种实验室场地要求高、投资大、检验人员经验和能力要求要也较高，因此，很少有企业能够配备相应的实验室，开展检测。

如果要求注册申请人开展自检必须100%完成技术要求全项检验，则只有极少数企业能够完成，那么《条例》中有关自检的要求也就流于形式，这与相应条款设立的初衷是不符的，因此《规定》明确注册申请人可以将产品技术要求中部分条款项目委托有资质的医疗器械检验机构进行检验，这是落实《条例》要求的必然。

但关于有资质的医疗器械检验机构，在《规定》起草过程中，曾经有不同的理解。按照《医疗器械监督管理条例》第七十五条我们可以明确看出，其核心在于认证认可监督管理部门和药监部门“认定”，因此可以得出如下结论：一、境外的实验室如果不是经国家认监委会同国家药监局认定的，则不具备资质。二、经中国合格评定国家认可中心(CNAS)认可的实验室不是有资质的医疗器械检验机构。

（三）申报资料和现场检查要求

《规定》为了便于注册时执行，对于申报资料和质量管理体系现场检查要求也进行了详细规定。为了鼓励企业提升实验室能力，对于通过权威机构认可的试验室，如CNAS认可的实验室，《规定》提出资料简化要求。由于新的注册管理要求中规定注册申请人在注册时需要提交质量体系资料，因此《规定》中质量管理体系资料可一并提交。

对于现场检查要求，其原则就是对注册申请人的“自检能力要求”逐项进行核实。如前所述，虽然产品检验在生产质量管理规范中有要求，但由于此前企业都是通过委托第三方检验机构检验方式开展，因此，很多时候相应检查不是重点，检查人员相应经验较少，为了确保检查时的质量，《规定》提出，现场检查时应当有熟悉检验的人员参与。从更有利操作角度，《规定》还给出了具体的检查参照方式，这对于检查人员尽快熟悉检查要求，确保自检工作开展初期的质量也是非常有益的。

综上可见，企业开展自检，一是要在质量管理体系控制下完备自检能力，规范自检工作管理要求；二是要根据实际情况，确定如何委托检验；三是要考虑不断提升自身检验能力。

二 自检工作重要问题探讨

允许注册申请人注册时提交自检报告，是本次条例修订时在注册管理方面的一项重大调整，因此在相应《规定》起草过程中，也有非常多的反馈，包括注册申请人责任如何落实，是否降低了要求，境内外企业如何执行，注册人制度下如何执行等，有必要对此进行探讨。

（一）允许自检有利于全面落实注册人责任。

《医疗器械监督管理条例》明确了，注册人应当加强对医疗器械全生命周期，包括研制、生产、经营、使用等全过程中安全性、有效性依法承担责任。而产品检验是产品研制阶段，设计验证时必须开展的工作，是注册申请人义不容辞的责任，因此，允许企业提交自检报告，正是落实注册人第一责任人要求的必然。此前要求由有资质的医疗器械检验机构去开展检验，实际是政府替企业去承担了相应责任，虽然对于控制检验质量有一定帮助，但也存在一定问题：

一是检验和生产脱节的问题，这种方式下，企业往往只是为了获取一份合格报告，并没有真正把产品检验融入到质量管理体系中，也存在委托检验时仅对样品进行整改，而实际生产产品与送检样品不一致等问题；

二是存在提升自身检验能力内生动力不足的问题，企业无论如何提升检验能力都需要去送检，从成本角度考虑自然不会有动力去耗费资金购买设备，培养人员，导致企业对自身产品质量控制始终处于低水平，不利于企业责任的真正落实和产品质量的真正提高。通过允许自检，如果企业自身能力强，质量管理体系规范，就可以通过自己检验，助力于自身产品上市，激发了企业的活力，同时也将有关责任与企业真正绑定，今后检验出现任何问题，那就是企业自身的问题，政府回归到监管的主责，责权更加清晰，也更压实了企业第一责任人地位。

从《规定》多处设置上也可以看出来，自检并不是放松，而是强化，如“注册申请人对自检报告负主体责任”、“注册申请人对检验报告的真实性依法承担责任”，受托检验的，注册申请人应当对受托方出具的报告进行汇总，结合注册申请人自行完成的检验项目，形成完整的自检报告等，即无论何种情况，自检报告由注册申请人出具，注册申请人承担责任等。

而新的《医疗器械监督管理条例》对于违法行为处罚更加严格，处罚力度更大，因此，注册申请人提交自检报告必须承担起与其相对应的责任，这也体现了权责相等的原则，从根本上说，允许企业自检回归了产品检验是用于产品设计验证的本质，强化了企业第一责任人的要求，并不是放松或者降低要求。

（二）境内外企业执行要符合现行已有法规要求。

由于目前企业重组、集团化抱团发展等情况日趋增多，因此，也有很多企业提出充分利用集团内子公司已获认可的实验室为集团内其他子公司提供检验服务，作为其他子公司自检报告提交。

《规定》为了适应产业发展的形势，也对此提供了路径，即“境内注册申请人所在的境内集团公司或其子公司具有通过中国合格评定国家认可委员会认可的实验室，或者境外注册申请人所在的境外集团公司或其子公司具有通过境外政府或政府认可的相应实验室资质认证机构认可的实验室的，经集团公司授权，可以由相应实验室为注册申请人开展自检，由注册申请人出具相应自检报告”。这里有几个概念需要进一步明确：

一是集团和集团公司概念。《公司法》中并没有“集团”的定义，因此这里并没有用“集团”一词，而是用了“集团公司”一词，因此能够使用本要求的必须是一个公司，公司内部母公司、子公司等成员的实验室才可以承担相应的工作。

二是境内和境外的概念。这里明确了境内注册申请人和境外注册申请人获得认可的实验室的开展自检的要求，二者分别表述，其含义就是检验实验室不能跨境开展检验，这更多是考虑到目前的监管实际，也是自检工作处于初期需要严格规范管理的需要。

三是认可实验室开展自检的范围。众所周知，经认可的实验室，无论是中国合格评定国家认可委员会（CNAS）认可的境内实验室，或者是境外认可机构认可的境外实验室，其认可都有一个承检范围，因此，通过此类实验室开展自检，不能超出其承检范围，这也符合认可实验室管理要求。

三 下一步工作探讨和展望

产品检验对于企业并不陌生，监管机构对企业自检的过程检验、出厂检验等监管也有一定的经验，对于审查而言，在新法规出台前，产品延续注册时也是允许企业提交自检报告，因此，自检工作和相应管理有一定的基础，但是大规模推进注册自检工作，并在这样的环境下实施监管，是新法规下给我们出的一个新课题。在工作伊始，国家药监局出台相应的《规定》有利于规范有关工作的开展，确保工作质量。但后续还有需要开展的工作，如：

一是要做好监测。任何法规的实施，特别是新的要求的执行，都需要注重监测实施情况，这样才能不断完善，使其符合产业发展和监管实际要求。目前，我国医疗器械企业诚信还存在一定问题，注册时提交虚假资料的情况还屡见不鲜，而注册资料真实，是对产品安全有效评价的基础，否则评价就成了空中楼阁，在这样一个大环境下，允许企业自检使得注册审查的工作压力增加，因此更需要加强对法规执行情况的监测，通过监测发现法规要求设置中的问题，不断堵塞漏洞。

二是严格体系核查工作。注册自检是质量管理体系的一部分，因此质量管理体系核查对于确保企业自检报告质量，对于确保自检工作规范有序开展至关重要，在相关工作尚处于起步完善阶段时，严格核查是确保要求“不走偏”的核心，《规定》明确了核查需要熟悉检验的人员参与就是这样的考虑，因此在核查中，要把相应检验相关要求落实情况作为重点项开展，并在现场核查报告中予以阐述。对于核查存在问题的要严肃处理，如没有设备进行了检验的虚假行为要按照《医疗器械监督管理条例》要求严格进行处罚，从而震慑违法行为，确保好的政策不被利用，真正发挥好其促进产业创新发展的功用。

三是通过摸索进一步细化要求。由于相应工作刚刚开展，因此现有要求肯定存在细化完善的空间，比如自检报告格式、内容，现场检查方式、要求，检查问题的分类和处理要求等方面，这些都需要通过不断地经验积累来细化完善。

（完）